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[特邀]中國公民社會的「騰籠換鳥」與「國進民退」(30期)

中國公民社會的「騰籠換鳥」與「國進民退」

 

王敬智

國立清華大學社會學研究所兼任助理教授

當代中國研究中心兼任助理研究員

 

    如果從2008年,被稱為「中國公民社會元年」的那一年起算,今(2019)年應該已是中國公民社會紀年的第11年。然而,立足今日回望元年,實讓人有不知今夕是何夕之感。歷經10餘年發展,中國公民社會的境遇不進反退。2014年,許多以法維權的行動者、組織和律師遭受打壓,原本因低政治敏感度而自認安全的公益、女權和環保人士,也屢遭當局動輒以涉嫌尋釁滋事、洩漏國家機密,甚至是顛覆國家政權等罪名拘留關押。而如果說2016年通過的《慈善法》,其中以「大慈善」概念來定義慈善活動[1],讓人期待也許中國公民社會只是處於「進兩步退一步」的收放循環,那麼2017年施行的《境外非政府組織境內活動管理法》(以下簡稱《境外法》),則算是正式宣告不為黨國所喜的非政府組織( non-governmental organization, NGO)將迎來寒冬。《境外法》使得國際非政府組織在中國的運作面臨更多的政府干預及不確定性,從而連帶影響國內非政府組織從其獲得資助與合作的機會,使得公民社會原本就有限的生存空間與資源更為受限。而即便是黨國統治所需的非政府組織,在2018年《社會組織信用資訊管理辦法》生效後,社會組織只要「未按照有關規定設立黨組織」,便會被列入「活動異常名錄」[2],而被列入「活動異常名錄」滿2年者,則將被改列「嚴重違法失信名單」,成為國家重點監管對象,受到不給予資金資助、不准參與政府購買服務等懲戒。

    不過,中國國家與社會之間的這種冰炭對峙並非常態,而是在2012年中國共產黨第十八次全國代表大會(以下提及中共黨代會皆以屆數簡稱,例如十八大)後才逐漸形成。Teets主張,從2000年開始,中國國家與社會關係的模型,經歷了一次從統合主義(corporatism)到諮詢式威權(consultative authoritarianism)典範轉移。其起因於在地方政府與非政府組織的互動和合作過程中,逐漸認知到NGO是可以協助提供公共財和服務的合作對象,因此只要在管理規定、資金來源和誘因結構上加以設計導引,國家與NGO之間便有互補甚至合作的可能。[3]Spires也同樣指出,統合主義對於中國國家與社會關係的描述太過單薄,而忽略了在地方層次存在的多樣互動現實。即使是沒有合法註冊的草根組織,只要有助於地方政府達成發展經濟和維持穩定兩項政績,而且又能自我審查、避開敏感議題及與官員建立關係的話,地方政府與NGO間便有發展出「偶發共生」(contingent symbiosis)關係的可能性。[4]康曉光跟韓恒認為,中國政府對NGO實行的是一種叫「分類控制」的多元管理體系,即根據所能提供的公共財和對政權的挑戰能力,對民間組織加以分類並施以不同的控制手段。[5]在該體系下,除了像法輪功、藏獨或疆獨等少數被視為有政治威脅性的組織外,多數民間組織都能獲得一定的活動空間與資源。

   「救災和災後重建,政府都是主力,但民間組織的力量也不可或缺。我們就像水,能夠流到政府力量顧及不到的每一個細微角落」。[6]一位參與2008年汶川地震救災的中國NGO志願者很形象地總結了,諮詢式威權、偶發共生及分類控制體系下政府與NGO之間的理想關係。

    除了雙方的互補共生外,NGO對政府的影響力也在增加。雖然要通過正式制度參與政策過程仍不可能,但Peter Ho指出,環保組織所採取的去政治化及組織自律的立場,使他們得以被中央政府視為合作者和吹哨人(whistleblower),並且可以透過人際網絡和非正式渠道來襄贊政事,也即所謂「鑲嵌行動主義」(embedded activism)。[7]Mertha的研究則更一步,他提出過去由中央權威和國家行動者所壟斷的決策過程已有所鬆動,包括NGO和媒體在內的社會行動者,只要適當地框構議題,並且善加利用政府內部因為部門利益所產生的分歧,便可有效影響甚至改變政府決策。[8]

    在諮詢式威權的模型下,中國的NGO和行動公民只要遵守一定規則,避免踩踏敏感主題、衝擊政府、跨省串連或異地代表等政治紅線,在多數情況下會被允許在模糊空間裡行動。而如果能成功引起媒體關注、國際支持或取得政府內部奧援時,更有機會推進自己的議程,改變政策、法令或政府行動。這類著名的案例有環保團體反建怒江水壩事件和乙肝患者團體推動的反歧視修法行動。此外,由政府主動尋求與NGO合作的案例也不少,例如向他們服務購買,或是在社區層次與其共同推動參與式治理。[9]

但這種國家與NGO之間相互容忍、偶有合作的態勢,顯然在習近平在2012年十八大繼任為中共最高領導人後發生了改變。

 

凜冬已至中國公民社會在習近平上台後遭受的打擊

 

   習近平上台之初,原本外界預期中共最高領導人的權力和權威將隨代際遞減,即江澤民權力大於胡錦濤,而胡錦濤的權力又大於習近平,因此其有可能實行某種程度的政治改革,並允許公民社會進一步發展。因此,甚至連新公民運動的發起人許志永都認為,習上任後的活動空間比胡時期更大。[10]但在十八大結束後的隔年,許志永隨即被捕,中共內部指示「七不講」[11]的九號文件被披露,在加上前政治局常委周永康遭到調查,一連串事件的發展讓外界跌破眼鏡。習上台後的中國政治社會環境不僅沒有被放鬆,甚至還更加的惡化。

    20146月,一份經媒體披露官方文件顯示,該年才成立的中共中央國家安全委員會,正對所謂的「境外勢力」部署一場系統性的清查摸底行動。該文件指出,「根據中央國家安全委員會統一部署,20145月至7月底擬對在華境外非政府組織及其活動情況開展一次全國範圍的全面、徹底調查摸底,摸清底數」,針對的對象是「境內開展活動的境外社會團體、基金會、民辦非企業單位,包括協會、學會、商會、研究院(所、中心)等非政府、非營利組織以及在工商部門登記的非經濟組織的常駐代表機構等」,目的為全面梳理「境外非政府組織、人員、中方合作單位、項目和資金等情況」。[12]而中國境內的境外NGO及其合作夥伴,也的確接受到中國政府的相關調查,要求交出工作人員的個資,並說明組織的「工作領域」、「政治背景」和「目標」等。[13]此場摸底行動結束後,中共政權對公民社會和非政府組織的系統性打擊隨之開始,包括立人鄉村圖書館被逼關閉、傳知行社會經濟研究所被查抄、女權五姐妹被捕、709大抓捕,以及廣東四家勞工權利NGO被取締等等。在這一連串顯然劍有所指的行動後,中國公民社會與NGO圈子的寒蟬效應業已蔓延。

 

國家對社會復萌的戒心、細緻且合法的控制

 

    不過,這場針對公民社會而來的政治風暴,並不是中共突然翻臉不認人。事實上,自中共正視社會組織的存在開始,就沒有放鬆過對這種自主性組織力量的警戒。中共中央辦公廳和國務院辦公廳1999年下發的《關於進步加強民間組織管理工作的通知》,就說得很清楚,要警惕「西方敵對勢力利用民間組織同我進行『合法』鬥爭。他們往往以民間組織的身份出現,學術研究或慈善捐贈為掩護,以資助、合作為手段,對我實施『西化』、『分化』戰略」。因此,出於對西方和平演變企圖和公民社會的戒心,從管理社會組織的「三大條例」立法開始,也即《社會團體登記管理條例》(1998年)、《基金會管理條例》(1988年)和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》(1998年),就顯現出了強烈的控制及限制取向,對社會組織設立了業務主管機關及登記管理機關並行的「雙重管理體制」就是最好例證。但這種限制和控制的消極管理取向,在胡錦濤2004年提出建設和諧社會,承認社團、行業組織及社會中介組織在提供公共服務及反應訴求上的積極作用後,便轉為限制及培育並重,根據社會組織的對政權的威脅程度及是否提供公共服務,實行有選擇的限制及培育。[14]

    然而,在2012年習近平上台後,「分類控制」便矛盾地走向兩個極端。一方面是如同前文所述的對公民社會開展的一系列打擊,讓原本地方政府與NGO之間不再存在偶發共生的空間,只要是在政治上被中央視為可疑的組織,便不再僅僅是被限制或監控而已,而是必須被連根拔除。但另一方面,2013年的十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》,卻對行業協會商會、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類等四種類型的社會組織放開了「雙重管理體制」的管控,取消了需有業務主管單位掛靠的規定。也就是說,中國的社會組織治理,某種程度地走向了「硬的更硬、軟的更軟」的趨勢。

    「硬的更硬」指的是,習政權顯然不再採取「畫紅線」和「槍打出頭鳥」的方式管制公民社會,而是將所有國家無法直接控制的NGO視為政權存續的潛在威脅。其評量NGO的主要標準從 「有用性」和「威脅性」並舉,轉而大大偏重「潛在威脅性」(其在多大程度上有危及共黨統治「可能」)的考量,中央政府關於國家安全及政權穩定的考慮壓倒了地方政府基於治理及績效與NGO之間的合作關係。只有從這個角度出發,吾人才可以理解為什麼倡導「基於閱讀的自主教育和開放教育」的立人鄉村圖書館會關停,為什麼旨在幫工人爭取權益的番禺打工族服務部會被取締,因為在中共政權看來,前者的與傳知行之間千絲萬縷的關係及後者對工人運動的介入,都是「為保紅色江山」所必須拆除的不定時炸彈。尤其當這些NGO來自境外,或雖是本土NGO但卻與境外組織在資金和人員上來往密切時,更是被視為可能 「裡通外國」的嫌疑犯,而需加以嚴格審查和管控,必要時更必須加以鎮壓來樹立典型。

    而即便說是「軟的更軟」,中共的確將「雙重管理體制」放鬆為「有限制的直接登記制」,但這與其說是對具有提供公共服務功能的「社會服務機構」[15]放開管控,不如說是管控的手段更轉為細緻且合法化。這個管控可以分為兩方面,一方面是介入社會組織的內部的人事安排,二方面是從源頭控制社會組織生存所需的資金。根據國務院民政部20188月公佈的《社會組織登記管理條例(草案徵求意見稿)以下簡稱《登記管理草案》,其雖然以正式法規形式確認了對「雙重管理體制」的有限放寬,也就是行業協會商會、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類四類社會組織可直接登記成立,但卻也確立了中國共產黨滲入社會組織的組織原則。根據《登記管理草案》的規定,「在社會組織中,根據中國共產黨章程及有關規定,建立中國共產黨的組織並開展活動。社會組織應當為中國共產黨組織的活動提供必要條件」。自此而後,即便是政權治理所需的NGO,也需要內嵌中共黨組織做為政治保證,才得以取得政府資金以及向社會募款的資格。

 

小結「騰籠換鳥」與「國進民退」的異地上演

 

    行文至此,有一個可能的誤解必須澄清,也即中共政權並非想要完全消滅社會組織的存在,這並不符合其利益最大化原則。從2017年的十九大政治報告看來,其在多個段落都提及了「社會組織」四個字,包括:「推動協商民主廣泛、多層、制度化發展,統籌推進政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商、人民團體協商、基層協商以及社會組織協商」、「加強社區治理體系建設,推動社會治理重心向基層下移,發揮社會組織作用,實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動」、「構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系」、「注重從產業工人、青年農民、高知識群體中和在非公有制經濟組織、社會組織中發展黨員」、「突出政治功能,把企業、農村、機關、學校、科研院所、街道社區、社會組織等基層黨組織建設成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、團結動員群眾、推動改革發展的堅強戰鬥堡壘」等等。由此看來,社會組織恰恰是被黨國賦予了更多的政治與社會功能。

    但這樣的賦予絕非賦權(empowerment),而更接近是一場在公民社會異地上演的「騰籠換鳥」與「國進民退」戲碼。這兩個原本指涉在經濟領域以高端產業取代低端產業和以國企主導命脈產業的策略被轉譯至社會領域,也就是在壟斷社會組織生存所需資源及合法性的前提下,黨國試圖以其所培育或控制的社會組織來取代的那些與黨國無關或不受控的社會組織,最終達成對社會組織這項集體行動載體的完全掌控。顯然,這將會是一場浩大的社會工程,其最終能否克竟全功,仍有待後續觀察。

 


[1] 相對於「小慈善」的概念,僅把慈善活動限定在扶貧濟困、助殘扶幼等傳統範疇,慈善法中使用的「大慈善」概念,除了上述傳統範疇外,還包含了「救助自然災害、事故災難和公共衛生事件等突發事件造成的損害」、「促進教育、科學、文化、衛生、體育等事業的發展」、「防治污染和其他公害,保護和改善生態環境」以及「符合本法規定的其他公益活動」,大大擴充了慈善活動的定義,也等同給了非政府組織更大的合法活動空間。

[2] 其他會導致社會組織被列入「活動異常名錄」的行為,包括未報送年度工作報告、未按期完成問題整改、公開募捐行為不規範、有收到警告或者不滿5萬元罰款的處罰、通過登記的住所無法與取得聯繫等。

[3] Jessica C. Teets, Let Many Civil Societies Bloom: The Rise of Consultative Authoritarianism in China, The China Quarterly, Vol.213 (March 2013), pp. 19-38.

[4] Anthony J. Spires, “Contingent Symbiosis and Civil Society in an

Authoritarian State: Understanding the Survival of China’s Grassroots NGOs,” American Journal of Sociology, Vol. 117, pp. 1-45.

[5] 康曉光、韓恆,「分類控制:當前中國大陸國家與社會關係研究」,社會學研究,2005年第6期,第73~89頁。

[6] 徐永光,「2008,中國公民社會元年」,人民網,200863日,http://politics.people.com.cn/GB/1026/7336201.html

[7] Peter Ho, Embedded Activism and Political Change in a Semiauthoritarian Context,” China Information, Vol. 21, No. 2 (2007) , pp.187-209.

[8] Andrew Mertha, “‘Fragmented Authoritarianism 2.0’: Political Pluralization in the Chinese Policy Process,” The China Quarterly, No. 200 (December 2009), pp. 995-1012.

[9] Andreas Fulda,Yanyan Li and Qinghua Song, “New Strategies of Civil Society in China: A Case Study of the Network Governance Approach,” Journal Journal of Contemporary China, Vol. 21, No. 76(2012), pp. 675-693.

[10] 「習近平新政,中國NGO 活動空間加大?」,美國之音20121219日,

http://www.voachinese.com/a/ngo-china-20121218/1567227.html

[11] 其分別是:普世價值不要講、新聞自由不要講、公民社會不要講、公民權利不要講、中國共產黨的歷史錯誤不要講、權貴資產階級不要講以及司法獨立不要講。

[12] 該份文件是中共山西省運城市紀委、監察局下屬的運城陽光農廉網所刊發《長直鄉境外非政府組織和活動情況調查摸底工作方案》,首先被網媒「觀察者網」於6月20日以「國安委徹查在華境外NGO,社科院被指與境外勢力『勾連』」揭露。但在引起外界注意後,該政府網站和觀察者網隨即將文件和報導撤下。

[13] Didi Kirsten Tatlow, “ New Signs That China Is Scrutinizing Foreign NGOs,” The New York Times, June 27, 2014, https://sinosphere.blogs.nytimes.com/2014/06/27/new-signs-that-china-is-scrutinizing-foreign-ngos/.

[14] Zengke He, “From Social Management to Social Governance: Discourse Change and Policy Adjustment,” Journal of Chinese Governance, Vol. 1, No. 1(April 2016), pp. 99-118.

[15] 《慈善法》中已經將民辦非企業改稱為社會服務機構。原因是相較於民辦非企業,社會服務機構更能準確反映此類組織的社會組織性質和社會服務功能。「『民非』將更名為社會服務機構」新華網2016531日,http://www.xinhuanet.com/ politics/2016-05/31/c_129028017.htm

 

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